英国绿旗奖（GFA）概述：4大开发目标、指标体系与版本演进
摘要
“绿色旗帜奖”（Green Flag Award, GFA）是英国的国家级绿地质量评估工具，旨在确保公众享有优质绿地、建立高质量管理标准并奖励优秀管理者。GFA通过目标与指标、发展演化和配套政策三个方面实现对绿地质量的持续管控。GFA的质量指标以“绿地使用者”“绿地本体”和“绿地管理”为技术性原则，并采用完整评估法（Full Assessment）和神秘购物法（Mystery Shopping）两种差异化评估方法应对常态化评估压力。GFA自1996年初始版本至今已历经5次版本演进，核心内容是绿地质量指标的调整与完善，以适应英国政府在社区参与、自然资本等方面的政策导向。此外，中央和地方政府出台了一系列配套政策，将GFA评估结果作为考核地方政府执政绩效、资金下拨及项目认证的重要依据，确保其有效实施。
关键词
绿色旗帜奖（GFA）；绿地质量评估；完整评估法；神秘购物法；质量指标；适应性管理；绿地政策
2.1 GFA的开发目标与质量指标
成为国家级绿地质量评估工具后，为了实现工具开发目的，GFA确定了4个目标：
1)无论住在哪里，每个人都能使用优质的绿地；
2)绿地得到良好管理，满足其服务社区居民的需要；3)建立高质量绿地的管理标准，推动绿地管理经验在绿地管理部门间分享；4)识别并奖励优秀的绿地管理负责人、工作人员与志愿者。基于上述目标，GFA制定了构建绿地质量指标体系的3个技术性原则。
1)绿地使用者：他们是谁，他们可能是谁，他们需要什么，他们怎么了解和使用绿地。
2)绿地本体：场地的历史、生物多样性、景观、社会和物理环境有什么特点，这些特点是否得到尊重。
3)绿地管理：符合相关法律和政策，绿地安全、维护良好且制定有长远的发展规划。
为了实现绿地质量的持续管控，GFA将绿地“通过评估”有效期设定为1年，绿地管理方必须每年申请GFA评估才能保持评估结果。应对这种常态化的评估带给绿地管理方(申请方)与GFA运营部门的工作压力，GFA采用质量指标同源差异化（图1）和评估方法差异化的方式予以解决。
1)完整评估法(Full Assessment)：现场评定环节使用8个维度、27个条目的绿地质量指标，桌面评定环节使用9个条目的质量指标(基本对应现场评定的维度指标)。
2)神秘购物法(Mystery Shopping)：使用的质量指标通过简化完整评估法的质量指标、增加针对再次评估绿地(通过评估绿地的再评估)的特定指标(如“用户反馈”“悬挂绿旗与展示证书”等)构建，包含7个维度、18个条目。
2.2 GFA的发展演化
1)国家层面的版本演进。政府绿地政策的调整变化是GFA版本演进的政策性推动力。GFA至今已有1996年(初始版本)、1999年(确定为国家级工具时的版本)、2004年、2009年、2017年(当前版本)[40]5个版本。其中，绿地质量指标的调整与完善是GFA版本演化的核心内容。例如，英国中央政府2008年前后的绿地政策开始向重视“伙伴关系”、强化“社区参与、社区赋权”转变[17]。
因此，2009年版对2004年版部分晦涩或含糊的指标予以简单化、具体化的同时，在“社区参与”维度增加“儿童游戏场地”等条目强化绿地为在地社区儿童提供休闲娱乐功能的关注，增加“社区参与公园绿地管理与开发”条目突出对社区参与绿地管理的重视；在“市场营销”维度增加“公共活动”条目，以考核绿地为在地社区居民举办聚会、庆典活动的支持水平。再如，2012年英国中央政府成立自然资本管理委员会(Natural Capital Committee)，使自然资源的保护、改善、利用及价值定量得到重视[17]。
2017年版GFA除了对2009年版指标进行删减、合并、归类调整的常规优化外，将“可持续性”维度修改为“环境管理”，相应增加“泥炭土使用”“化学品使用”“废弃物最少化”“气候变化适应措施”等条目，考查绿地建管中使用的最小环境影响措施；还将“保护”维度修改为“生物多样性、景观和遗产”以审查建成绿地非使用价值方面的品质。
2)地方层面的版本演化。大部分地方政府直接使用GFA管理辖区内的绿地质量，也有部分地方政府参照《GFA指南》发展出地方性评估工具，这些工具成为“国家版”GFA的重要补充。例如，2010年爱丁堡通过实施公园质量评估计划(Parks Quality Assessments Schemes，PQAs)对接GFA评估，建立在地化的GFA[43]；2010年谢菲尔德、2011年利兹参照《GFA指南》分别建立谢菲尔德标准(Sheffield Standard)[44]和利兹市公园质量标准(Leeds Quality Parks)[45]并写进地方法定规划文件；2020年格拉斯哥在《GFA指南》的基础上开发出开放空间质量评估矩阵(Quality Assessment Matrix)[46]等。
2.3 GFA的配套政策
1)英国中央政府出台一系列政策或文件推动GFA发挥实效。例如，2005年副首相办公室发布文件《Public Service Agreement》[47]，将通过GFA评估的绿地数量作为考核地方政府执政绩效的指标之一，同时要求地方政府保持辖区内至少有一个通过GFA评估的绿地；2006年社区与地方管理部发布《评估需求和机遇：导则17指南》[48]，将GFA的绿地质量指标作为绿地建设的理想目标；全国性的非政府组织遗产彩票基金会(Heritage Lottery Fund)将通过GFA评估作为绿地申请“人民公园计划”(The Parks for People Programme)资金资助的必要条件之一[49]；国家审计署(National Audit Office)发布文件《Enhancing Urban Green Space》[50]，将各地方通过GFA评估的绿地数量作为中央向地方政府下拨年度绿地管理资金的绩效指标之一；2014年环境、食品和农村事务部(Department for Environment，Food&Rural Affairs)发布文件《Get Accreditation for a Country Park You Manage in England》[51]，将通过GFA评估作为申请国家郊野公园认证的附加条件之一。
2)部分地方政府配套出台政策或文件推动GFA落地。例如，2014年诺丁汉在《The Nottingham City Aligned Core Strategy》中要求辖区内每年新增一个申请GFA评估的绿地，同时各选区至少有一个绿地保持通过GFA评估[52]；2016年格拉斯哥在《Glasgow City Development Plan》[53]、2019年南安普敦在《Preparing Our Development Plans：A Local Development Scheme for Southampton》[54]中分别要求各选区至少保有一个通过GFA评估的绿地。
2.4 GFA的使用方法
2.4.1 评估流程
GFA成为国家级工具后，最初由英国社区和地方政府部运营，2012年运营权被授予非政府组织“保持英国整洁”(Keep Britain Tidy，KBT)。而后，KBT采取联合运营方式，授权“保持威尔士整洁”(Keep Wales Tidy)、“保持苏格兰美丽”(Keep Scotland Beautiful，KSB)和“保持北爱尔兰美丽”(Keep Northern Ireland Beautiful)负责各地GFA评估工作。
评估流程包括准备工作、核心工作与结果公布3个环节（图2）。其中，首次评估绿地使用完整评估法评定绿地质量；再次评估绿地交替使用神秘购物法和完整评估法评定绿地质量。评估过程中，公众可以通过竞聘GFA评委、担任绿地志愿者或受访者等方式行使社区参与的权利。
2.4.2 评估方法与标准
1)完整评估法。由2名GFA评委(专业审计员)完成，分为桌面评定（30分）和现场评定（70分）2个环节，二者的评定内容为相互补充与印证的关系（图1）。桌面评定的取证对象是绿地管理方，主要审查绿地的各项管理计划、存档文件或证明材料，以及历年评估结果的反馈(如有)。采用10分法对打分表上的评估条目进行评分(非常差：0或1分，差：2、3、4分，一般：5或6分，好：7分，非常好：8分，特别好：9分，异常好：10分)。
本环节最终得分为所有条目平均分(取整，下同)乘以3。现场评定通过实地考察与访谈绿地的现场工作人员、志愿者和使用者进行取证，以10分法对打分表上的条目进行评分。
本环节最终得分为所有条目平均分乘以7。最后，如果桌面评估得分≥15分、现场评估得分≥42分、总分≥66分，则绿地通过GFA评估，授予或保留“绿旗”并颁发证书。
2)神秘购物法。由1名GFA评委采用暗访形式通过实地考察、访谈和查询网评信息定性评判调查表上的评估条目，以三色法注记结果(红色表示未达标，琥珀色表示基本达标，绿色表示完全达标，难以评判的条目注记“Not Graded”并附说明)，最后汇总全部条目评判情况给出评估结果。未通过评估则收回“绿旗”与证书；有条件通过(存在不足需要改进)与无条件通过评估都将继续保留“绿旗”并颁发证书。