中国绿道怎么规划建设的3个实践

摘要：綠道在中國經過多年實踐發展，在理論內涵、規劃選線、綜合效益等方面已有豐富成果。本文基於文獻資料，梳理了綠道在中國各省市近20年的實踐過程，總結其從「提級統籌」、「常態認同」到「制度並軌」三個階段的發展演變。研究重點分析了以珠三角綠道網為代表的提級統籌模式，探討其行動組織、部門合作及傳導路徑的特點，旨在展望綠道制度化的深化方向，並為其他空間規劃手段提供啟示。

關鍵詞：綠道規劃；提級統籌；珠三角綠道；規劃體系；制度化；中國實踐

綠道概念與中國實踐背景

作為目前相對成熟的線性空間規劃建設手段之一，綠道在世界多地得到廣泛實踐應用[1]。其概念和發展與不同國家和地區的社會構成、發展階段以及自然地理環境有著密切關係[2]，廣義的綠道包含各種道路綠化或周邊綠地建設，具有如防災、生態安全、可持續發展和水土資源保護等複雜多元的關注重點[3-4]；狹義的綠道即城市規劃、風景園林學科中討論的綠道概念，是城鄉三生空間的一種規劃組織手段，也是生態服務功能的線性載體，筆者所討論的是後者在中國的實踐進程。

20世紀80年代，綠道理論被引入中國，逐漸開始對綠地規劃產生影響[5]，雖然2000年國家頒布了《關於進一步推進全國綠色通道建設的通知》[6]，但更著眼於道路綠化工程，因而在2010年以前，中國對綠道的討論更多發酵於學界，包括對於國外理論和實踐的借鑒和對國內實踐的初探[7]。

中國系統性開展綠道實踐以2010年珠江三角洲綠道網[8]規劃為標誌[9]，國內相關研究文獻也在同期激增，此後許多城市發布相關文件並展開建設，當下，綠道建設已成為中國城鄉總體規劃、社區生活圈建設、宜居宜遊城市塑造等方面的主要指標之一。

中國綠道相關研究總體可以分為三類，1）探討綠道的規劃設計方法，如綠道的選線布局[10-12]；2）探討綠道的各類效益，如綠道的生態作用[13-14]和對身心健康、社會凝聚力的助益[15-16]等；3）探討綠道的使用、管理和經營，如綠道的開發運營[17]、民眾體驗[18]等。

本研究基於可公開獲取的各省市綠道相關文件以及文獻資料，從規劃體系、指標設置和管控方式3個方面進行梳理，將綠道在中國的實踐發展進程劃分為「提級統籌」「常態認同」和「制度並軌」3個階段，分析其行動組織、部門合作和傳導路徑上的逐步變化，探討中國後續的綠道制度化深化方向，並藉此啟發其他規劃手段在空間上的實踐。

中國綠道建設的提級統籌

1 提級統籌的行動模式

提級統籌的行動模式是中國專事專辦、及時回應問題的常見運作方式，在環境整治、掃黑除惡、新冠肺炎防控等類似的專項行動中十分常見[19-21]，指在需要多部門聯動的計劃實施中，為了高效快速地達成治理目標，更高級別行政主體主動提級，統籌各相關部門人員成立跨部門協調機構（如市政重點工程建設指揮部、新冠肺炎防控指揮部等），並制定相關方案和制度以保障行動良好進行。

在中國綠道實踐過程中，提級統籌的關鍵在於促成不同層級和部門臨時性的高度協作，在短時間內達成綠道的多級建設目標。

珠三角綠道的提級統籌實踐

2 珠三角綠道的提級統籌建設

中國的第一次大規模綠道實踐，既不同於國外「自下而上」的實施路徑，也不同於傳統的城鄉規劃體系傳導方式，而是以提級統籌的形式，相對常態城鄉規劃體系而言較為獨立的一場建設行動。

廣東省於2009年提出編制省立公園－珠江三角洲綠道建設規劃的要求，2010年確立「一年基本建成、兩年全部到位、三年成熟完善」[26]的珠江三角洲綠道核心建設框架，開始了自上而下、以政策為導向的廣東省全域綠道規劃實施。

在省牽頭下，各市成立了多部門混編的綠道領導小組，以行政命令為敦促，在平級市間成果考評競爭的氛圍下[27]，依照行政區劃以任務下達、逐級代理和指標分解的縱向發包[28]方式將規劃建設任務傳遞給下級部門，呈現高效快速、整齊劃一的行動模式，形成區域（省級）—城市（市級）—（區縣級）—社區多級綠道結構[29]，並發布了包含規劃、指引和評估[30]在內的一系列文件（表1），可以概括為「兩級規劃、兩種指引和一個評估」——省級和市級規劃、技術和管控指引和後續建設反饋評估。

這一階段所編制的綠道規劃，雖然參考了一系列上位規劃，但綠道建設使用闡發的需求由於時間上的滯後，並不能在其他空間規劃中得到回應，其傳導也是在綠道這一個單項建設上進行縱向傳遞，因此是相對獨立的。其綠道規劃更偏向於一次大型建設活動的統籌安排，從內涵上來說並不完全屬於一般意義上城鄉規劃體系內的「規劃」[36]。

此次提級統籌的行動模式使得廣東省高效快速地完成了綠道從規劃到落地的過程，不僅帶來了城鄉環境的改善，還具有增加就業崗位和提升經濟收入的效果，總體上取得了良好成效[35]。當然，廣東省的全域實踐並非是建立在空白經驗上，增城市（現廣州市增城區）在2007年就開始了綠道規劃的編制工作，並在2010年得到正向建設反饋，為廣東省整體推進綠道建設做了前哨工作[27]。

廣東省綠道網規劃建設的成功為後續其他省市的綠道建設提供了寶貴經驗，在規劃建設流程和制度標準上做出全面示範，隨後多省市迅速跟進，開啟了綠道在中國多地市的常態認同階段。