风景名胜区总体规划编制面临的新形势

风景名胜区总体规划编制面临的新形势

 

2019年自然保护地整合优化工作开展以来经过多轮讨论，对于风景名胜区的性质与价值定位已形成共识，即风景名胜区是自然保护地体系中的一种特殊类型，是最具中国文化特色的自然保护地，“自然与文化高度融合”仍是其资源特色，人与天调仍是其基本理念，保护与利用的双重属性仍然存在。但时代在向前，要从新的视角认识新形势对风景名胜区提出的新要求。

 

 

建设生态文明是历史责任也是人民需要。自然生态是风景名胜区的主体空间资源，风景名胜区是全国整体生态环境的重要组成部分，在当前生态环境质量不断恶化、须大力治理的历史时期，对山水林田湖草系统的保护要求应在风景名胜区总体规划中得到进一步强化，确保重要自然生态系统和生物多样性得到系统性保护。同时，按照“两山”理论要求，为人民提供高质量生态产品，满足高品质精神文化需求，促进经济绿色发展，建设美丽中国。

 

 

风景名胜区包含了众多文化类型，可谓中国山水文化的集合地。保护好历史文化遗产是文化自信的基础，而文化自信是“四个自信”的基础。这要求风景名胜区总体规划更加注重历史文化真实性、完整性的保护，加强对历史文化的挖掘、保护与展示，避免拆真建假、过度利用、破坏历史文化遗产本体及其景观环境等行为。

 

 

建立自然保护地体系就需要区分各类自然保护地的差异。按照“保护自然、服务人民、永续发展”[12]的目标，各类自然保护地的管理目标应以保护自然为主，兼顾服务人民，同时也各自有所侧重（图2）。应注重两方面的区别：一是在生态保护重要性方面，一般遵循国家公园的重要性高于自然保护区，自然保护区高于风景名胜区和自然公园的内在逻辑；二是在人为活动管控方面，旅游开发的强弱和利用方式是区分各类自然保护地的一个关键指标，国家公园和自然保护区可开展受严格限制的游憩体验活动，森林公园、地质公园、湿地公园和海洋公园可以是生态旅游兼顾大众旅游，风景名胜区则应是大众旅游兼顾生态旅游[13]。

 

因此，从功能作用的角度，风景名胜区是自然保护地体系中进行旅游利用、服务人民的核心类型。根据国家统计局的统计数据，2021年中国人均国内生产总值达到80976元，超过世界人均水平；城镇人口91425万人，占比64.7%[14]。中国城镇人口已占主体，人民消费能力大大提高，更加追求高质量生活。未来，风景名胜区总体规划要发挥好风景名胜区的功能作用，为人民提供游览欣赏、自然教育、文化体验、休闲娱乐、康体度假等各类旅游服务。

 

 

按照国土空间规划体系构成，风景名胜区总体规划属于专项规划。因风景名胜区总体规划审批级别高，又是特殊的资源保护地区，国土空间总体规划并不能完全覆盖风景名胜区总体规划的内容，需要2个规划充分衔接。应重点处理好两方面的关系。一是与3条控制线的关系。由于很多风景名胜区是生态、景观、文化、乡村、城镇的综合体，永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界3条控制线在风景名胜区中处于共存状态（图3），不应简单地将风景名胜区与生态保护红线相对应。

 

因此，在风景名胜区整合优化中，属于生态功能极重要、生态脆弱的区域，可以划入生态保护红线，其他区域不划入生态保护红线。二是与国土空间用地的关系。按照国土空间规划体系，未来所有土地都要纳入国土空间开发保护“一张图”管理，因此，在编制风景名胜区总体规划时应当与县级以上国土空间总体规划充分衔接，避免规划用地尤其是建设用地“两张皮”问题。

 

 

规划要有针对性和可操作性，当前有4个重点问题对其影响较大。

 

1）重大建设工程项目与总体规划的关系问题。目前政策要求重大建设工程项目必须论证通过后纳入总体规划一并上报，未纳入总体规划的重大建设工程项目则在规划期内无法再行论证。这会导致部分重大建设工程项目虽为国民经济社会发展所需，但因在风景名胜区总体规划中无法预测而不能实施，反过来也会影响总体规划的顺利编制以及对实际管理的指导。

 

2）关于风景名胜区的范围问题。经过几十年的发展，很多风景名胜区的内外环境都发生了重大变化，积累了比较多的矛盾，还存在多类规划重叠现象，这些问题必须予以解决，结合“三区三线”管理要求和风景名胜区整合优化政策，风景名胜区范围边界如何优化调整就成为当前需要深入研究的现实问题。

 

3）规划内容问题。作为国土空间规划体系中的专项规划，风景名胜区规划管理的重点是资源保护与利用，与之相关性弱的规划内容不宜过细，否则会与其他专项规划冲突且实际作用有限，可通过编制其他专项规划来支撑管理。

 

4）城市型风景名胜区管理难题。在全国国家级风景名胜区中，有约1/3属于城市型风景名胜区，它是风景名胜区的一个重要类型，人为活动多且频繁，尤其与城市建设和国土空间规划关联性极强，未来更需要精准、精细、有针对性的规划管理。