中国城市生物多样性的3个中央政策文本

中央政策文本

 

2.1分布特征

 

最早的政策发布于1993年，1998年后开始有基本持续的年度政策制定(图1)。1993—2021年，中央政策对于城市生物多样性的认识不断提升、趋于全面，按其演变可分为4个时期。

 

1)2000年及之前的政策数量有限、内容较浅，仅提出开展城市生物多样性保护工作。

 

2)2000年起，城市生物多样性保护开始有了更深入的进展，2000年建设部首次明确在园林城市创建工作中“实施城市可持续发展和生物多样性保护行动计划”；2001年《国务院关于加强城市绿化建设的通知》提出“加强城市绿地系统生物多样性的研究，特别要加强区域性物种保护与开发的研究”；2002年，建设部发布《关于加强城市生物多样性保护工作的通知》，提出“开展生物资源调查，制定和实施生物多样性保护计划”，此外还将“生物多样性保护规划”纳入城市绿地系统规划中。

 

3)2010年起，认识更深刻、科学，提出从国家层面自上而下布局城市生物多样性保护规划的动议，关注点也从植物延展到当地物种、野生种群、野生生境、生态系统，2012年《住房和城乡建设部关于促进城市园林绿化事业健康发展的指导意见》中强调“促进野生种群恢复、生境重建”；2015年，《全国城市生态保护与建设规划》提出了2020年城市生物多样性保护的工作目标。

4)2021年及以后，城市生物多样性治理进入新征程，2021年，《中国的生物多样性保护》把城市生物多样性保护作为推进城乡建设绿色发展的重要内容，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步加强生物多样性保护的意见》将“自然保护地、城市绿地等保护空间标准化、规范化建设”和“优化建设动植物园”作为“持续优化生物多样性保护空间格局”的重要举措。

 

总体而言，政策发布主体为住房和城乡建设部(含原建设部)，其牵头发文量为37份，占文本总量的71.2%。发布部门多为单一部委，仅有3份涉及2个及以上的部门②(图2)。88.5%的文本为低层级政策，高层级政策仅有5份③④。

 

2.2事权特征

 

梳理国务院历次机构改革印发的各部委“三定方案”，以明晰城市生物多样性保护事权的变迁。1993年城市建设主管部门“负责城市规划区和风景名胜区内的生物多样性保护工作”，1998年时表述中删去了“风景名胜区内”字样，至2008年改为指导“绿化工作”；且随着时间发展，呈现多部门共同参与城市生物多样性保护的格局，但截至目前还是以城市建设部门为主承担着相关重任。

 

2.3内容特征

 

在高层级政策文本中，主要内容为明确原建设部的城市生物多样性治理事权，明确城市绿地系统、城市绿地和城市绿线管理等为治理的重要抓手。总体而言，尚缺乏城市生物多样性治理的量化目标、具体内容、行动措施等实质性内容。

 

在较低层级的部门规章中，全国绿化委员会在2008、2010年总结了园林城市、森林城市创建及城市绿化对城市生物多样性保护的促进作用；生态环境部(含原环境保护部、环境保护总局)指出在规划、复垦、整治等土地治理过程中“充分考虑生物多样性保护要求”，在城乡建设中“体现生物多样性保护与生物资源可持续利用内容”，“研究编制国家城市生物多样性保护规划，在城市绿地系统规划建设中体现生物多样性要素”[21]，并提出在小城镇规划中应制定生物多样性保护方案[22]；科技部要求“研究城市生物多样性保护”[23]等。

 

城市建设主管部门的政策文本表明，园林城市、生态园林城市的创建，以及公园、植物园、动物园、城市湿地公园、风景名胜区、世界遗产等的管理是城市生物多样性保护的重要抓手，城市生物多样性保护规划、绿地系统规划，以及各类城市相关规划中的生物多样性保护专篇是核心的规划手段，城市园林绿化建设是重要的措施[24]，并提出了提高认识、开展资源清查、制定和实施保护计划、加强公园和植物园建设等的系列要求[25]。